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全球经济治理体系变革的历史逻辑与中国作用

2017-08-29 

2008年国际金融危机爆发后,世界经济格局加速调整,全球经济治理体系面临深刻变革。习近平主席在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲中强调“坚持与时俱进,打造公正合理的治理模式”,提出了完善全球经济治理体系的中国主张。“加强全球治理,共同应对挑战”,也是即将在福建省厦门市举行的金砖国家领导人第九次会晤的重点内容。打造公正合理的全球经济治理模式,需要全面了解全球经济治理体系的演变和现状,科学把握全球经济治理体系变革的趋势和方向,在此基础上贡献中国方案、发挥中国作用。

当今全球经济治理体系的特点和基调

全球经济治理体系是针对国际贸易、国际投资、国际金融等跨境经济活动而形成的由价值观、国际规则和国际组织构成的治理系统。近几十年来,随着经济全球化深入发展,全球经济治理体系不断发展演变,逐渐形成如下特点。

以贸易投资自由化为主流价值观。亚当·斯密和大卫·李嘉图的自由贸易理论反映了生产要素在全球配置的内在要求,一经问世便迅速取代重商主义、贸易保护等理论,成为国际贸易的主流理论,也相应地成为全球经济治理的主流价值观。正是在这一价值观的引导下,第二次世界大战后70多年来,全球经济治理体系沿着保障贸易投资自由化、便利化的方向不断演进,有力促进了经济全球化和世界经济繁荣发展。

治理规则涵盖广泛。规则在全球经济治理体系中居于核心位置。与第二次世界大战前相比,当今全球经济治理体系具有明显的规则化特征,因而这轮经济全球化也被称为基于规则的经济全球化。全球经济治理体系在演进过程中,规则覆盖面越来越广、内容越来越细致完备。经济全球化参与主体的规则意识也不断增强,对国际经贸规则的尊重程度不断提升。

治理机制具有多层次性。全球经济治理体系并不是由单一的国际组织或治理机制构成的,而是由多层次治理机制构成的。世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际清算银行等国际组织既各司其职又相互联系。2008年国际金融危机爆发后,二十国集团(G20)在全球经济治理体系中的地位迅速上升,成为多方沟通协调宏观经济政策的重要平台。近年来,如金砖国家合作机制等区域合作机制快速发展,成为全球经济治理体系演进的一个重要特点。区域贸易安排也显著增多,从上世纪90年代初的20来个迅速增加到目前的450多个。

治理主体多元。全球经济治理主体具有多元性,政府和政府间国际组织一直居于主导地位,跨国公司、国际性非政府组织也发挥着不可忽视的作用。近年来,国际性非政府组织如雨后春笋般涌现出来,数量急剧增加,影响力迅速上升。

治理行为的强制性较弱。全球经济治理体系中不存在具有强制执行力的世界政府,而是以沟通、协调、磋商、谈判为运作方式,主要依靠各参与主体的合作来实现治理目标。世界贸易组织由于具有争端解决机制而被称为“有牙齿的老虎”,在一定程度上具有执行协定的强制性,但对违规成员最严厉的处罚也只是授权利益受损方采取贸易报复措施。大多数全球经济治理机制缺乏规则执行的强制性,一个国家违规的主要代价是国际声誉受损。

治理体系具有演进性。全球经济治理体系是不断演进的。首先,大多数全球经济治理机制秉持由易到难、逐渐深化的原则,具有不断发展和完善的内在逻辑。其次,随着技术进步与经济发展,不断有新的议题需要全球经济治理体系来处理,对全球经济治理体系变革提出新要求。第三,随着全球经贸格局的变化,不同国家的国际影响力出现相应变化。影响力上升的国家希望修订现有国际经贸规则,推动全球经济治理体系变革。

纵观第二次世界大战后全球经济治理体系的演进历史可以发现,开放合作是当今全球经济治理体系的基调,贸易投资自由化、便利化是其基本价值取向,国际规则旨在推动、维护和规范跨境经贸活动的发展。这反映了当今时代生产力发展的内在要求,有利于全球资源配置效率的提高,促进了经济全球化深入发展,对世界的繁荣发展和持久和平发挥了积极作用。但是,当今全球经济治理体系也存在诸多不足。在2008年国际金融危机后的世界经济低迷期,这些不足表现得更加突出,因而变革全球经济治理体系的呼声日益高涨。

全球经济治理体系进入加速变革的关键期

2008年国际金融危机爆发后,在多种力量的共同作用下,全球经济治理体系进入加速变革的关键期。作出这一判断,主要基于以下原因。

国际经济格局的深刻调整要求全球经济治理体系加速变革。近年来,新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展,在国际贸易和投资中所占的比重大幅上升,在吸收外资中占比已经超过一半。特别是2008年国际金融危机爆发以来,发展中国家贡献了约80%的全球经济增量。但是,全球经济治理的投票权、话语权分配并未充分反映国际力量对比的这一革命性变化。增加发展中国家在全球经济治理体系中的投票权和话语权,推动全球经济治理体系更加民主化,切实反映国际经济格局的深刻变化,正在成为国际社会的共识。世界银行份额的调整、人民币加入特别提款权(SDR)货币篮子等改革,拉开了全球经济治理体系民主化改革的序幕。

全球收入差距急剧扩大要求提高全球经济治理体系的包容性。由发达国家主导的国际经贸规则,本质上是有利于发达国家而不利于发展中国家的。这种不公正的国际经贸规则,导致国际收入差距进一步拉大。当前,全球收入的基尼系数高达0.7,收入不平等成为当今世界面临的巨大挑战。发展中国家强烈要求国际经贸规则向更加公正合理的方向调整。

一些发达国家转向贸易保护主义,使全球经济治理体系面临方向性选择。发达国家总体上是经济全球化的受益者,但也面临传统产业空心化的挑战。这本来是各国按照比较优势参与全球分工的结果,但由于一些发达国家内部收入分配调节机制存在缺陷,其国内收入差距扩大成为严重社会问题。国际金融危机凸显了这一问题,加之互联网推动了极端民族主义、民粹主义思潮的传播,发达国家的一些群体错误地将本国的社会问题归咎于经济全球化,归咎于其他国家的“不公平竞争优势”。近年来,美国一改多年秉持的自由贸易主张,要求进行所谓“公平贸易”,试图将国际经贸规则的调整引到对自身更加有利的方向。欧洲一些国家内部也出现了日益强烈的反经济全球化情绪。经济全球化走到了十字路口,全球经济治理体系面临方向性选择。

全球经济治理体系存在碎片化与低效率,已经难以有效应对国际经济面临的新问题。经过数十年的演进,全球经济治理体系中区域贸易安排纵横交错、叠床架屋,加剧了治理体系的碎片化,降低了治理体系的效率和各国经济政策的协调性。2008年的国际金融危机充分暴露了全球经济治理体系在防范金融风险、培育经济动能等方面的不足。同时,信息技术进步、网络安全、气候变化等新情况、新问题也对全球经济治理体系提出了新要求。

全球经济治理体系进入加速变革的关键期,呼唤推进改革的新智慧。变革全球经济治理体系已成为共识,但对于变革的目标和如何变革,发达国家与发展中国家存在不同甚至截然对立的观点。在全球经济治理体系变革中,片面坚持本国利益优先的观念和做法只会带来国与国之间更多的矛盾和冲突,合作共赢才是解决问题之道。世界各国特别是主要大国应从大局出发,以对全人类高度负责的态度,寻求共同利益,推动达成共识,负责任地推进全球经济治理体系变革,不断提升全球经济治理体系的公平性、包容性和可持续性,不断提高全球经济治理的效率与水平,推动经济全球化健康发展。

为完善全球经济治理体系贡献中国方案

全球经济治理体系处于加速变革的关键期,为中国参与全球经济治理提供了历史性机遇。为完善全球经济治理体系贡献中国方案,引导全球经济治理体系朝着更加开放包容、更加公平高效和更有利于可持续发展的方向演进,是中国作为一个负责任大国的责任,也是国际社会对中国的殷切期待。

坚持合作共赢,维护经济全球化的大局。经济全球化的时代潮流滚滚向前,不可逆转。但也要看到,一些发达国家的反全球化声浪与政策取向可能在短期内令经济全球化出现波折。对这种风险要高度警惕、做好预案。应当认识到,维护经济全球化大局符合世界各国的共同利益。因此,变革全球经济治理体系不是要推倒重来、另起炉灶,而是要不断完善现有治理体系。近年来,中国与国际社会加强合作,旗帜鲜明地反对各种形式的保护主义,坚定不移地维护贸易投资自由化、便利化。例如:维护多边贸易体制的权威地位,积极参与多边贸易体制下新协定的谈判,推动多哈回合谈判早日取得成果;推动二十国集团成为全球宏观经济政策协调平台,并使之成为长效机制;推动金砖国家合作机制发挥作用,共同提高新兴市场国家和发展中国家在全球经济治理领域的发言权和代表性;从维护经济全球化的大局出发,积极推进区域经贸安排,坚持权利与责任平衡的原则,尽量照顾各方关切,加快区域贸易安排谈判进程;弘扬和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神,扎实推进“一带一路”建设,发起成立亚洲基础设施投资银行等,为世界提供越来越多的公共产品;等等。

以人类命运共同体理念引领全球经济治理体系变革。随着世界格局的深刻调整,全球经济治理体系的决策机制正在从美国一国主导演变为“集体领导”。美国承担国际责任的意愿下降,进一步加快了这一转变。中国作为世界第二大经济体,将更加积极地参与“集体领导”,与各国携手共建人类命运共同体,推动全球经济治理体系变革。一是明确变革目标,即推动全球经济治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展。二是贡献新的理念。习近平主席指出,全球治理体制变革离不开理念的引领,全球治理规则体现更加公正合理的要求离不开对人类各种优秀文明成果的吸收。中国将坚持共同构建人类命运共同体等主张,弘扬共商共建共享的全球治理理念,推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等,努力使全球经济治理体系更加平衡地反映大多数国家的意愿和利益。三是分享中国发展经验。中国30多年开放发展取得巨大成就,在经济体制改革、正确处理政府与市场关系、创新宏观调控、扶贫减贫、基础设施建设等方面积累了丰富经验,可以通过与国际社会共享经验,促进全球经济治理体系变革。四是贡献中国倡议。中国推进“一带一路”建设、发起成立亚洲基础设施投资银行等得到了国际社会的热烈响应。要深入研究各国的共同利益,积极提出国际合作新议题、新倡议。

为完善全球经济治理体系贡献中国方案,应着力增强引领全球经济治理体系变革的能力。一是加强对全球经济治理理论的研究,增强提出新理念、新理论和新倡议的能力;二是落实开放发展理念,提高资本和技术密集型产业的国际竞争力,增强推进贸易投资自由化、便利化的能力;三是树立信息化条件下新的开放安全观,妥善处理开放与安全的关系,以开放促进技术升级、制度完善,有效保障国家安全;四是高度重视全球经济治理人才的培养,畅通人才流动渠道,鼓励和支持更多中国公民到国际组织工作。


(作者为国务院发展研究中心副主任)

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